各镇人民政府、城关街道办事处，县政府各工作部门、事业机构，市级驻商各单位：

《商南县严格耕地用途管制实施方案》已经县政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

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2023年2月17日

（此件公开发布）

商南县严格耕地用途管制实施方案

根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）、《陕西省自然资源厅 陕西省农业农村厅 陕西省林业局关于严格耕地用途管制的实施意见》（陕自然资发〔2022〕52号）精神，严格落实耕地用途管制制度，严守耕地保护红线，结合我县实际，特制定本方案。

一、总体目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实党中央、国务院和省市关于严格耕地用途管制的决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，全面推行耕地保护田长制，完善耕地用途管制规则和措施，采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。

二、工作任务

（一）强化永久基本农田特殊保护

1.加强永久基本农田用途管制。县农业农村局会同县资源局结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握全县永久基本农田现状种植情况。永久基本农田现状种植粮食作物的，继续保持不变。现状种植茶、油、猕猴桃、蔬菜等非粮食作物的，可以由县农业农村局结合种粮补贴有关政策，引导种植粮食作物。高标准农田原则上用于种植粮食作物，并按照规定划入永久基本农田管理。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地（不包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地）。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

2.严格落实永久基本农田占用补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，非农建设不得通过“未批先建”形式占用永久基本农田。对符合国家规定范围的能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。在土地整治和高标准农田建设过程中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道路等配套基础建设，涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，县资源局、县农业农村局在组织项目设计时，严格执行相关技术标准，核定田间基础设施占地率和新增耕地面积等指标，并组织编制项目区内永久基本农田调整补划方案。项目区内确实难以补足的，必须在县域范围内同步落实补划任务。永久基本农田调整补划方案必须通过省自然资源主管部门审核后，方可实施土地整治和高标准农田建设项目。项目竣工核实补足数量后，按规定调整永久基本农田数据库。

3.健全完善永久基本农田储备区制度。各镇（办）应会同县资源局将与永久基本农田集中连片或独立规模在5亩以上，且可以长期稳定利用的耕地划入永久基本农田储备区，并上图入库。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应当划入永久基本农田储备区。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划，储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划，县域范围内确实难以补足的，不足部分应在全市范围内统筹补划。

（二）全面稳妥推进耕地进出平衡

1.全面实行年度耕地进出平衡。为守住耕地红线，确保全县可以长期稳定利用的耕地不再减少，对永久基本农田以外的一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度耕地进出平衡。县政府对耕地进出平衡负总体责任，“耕地转出”的相关实施主体承担“耕地转入”的具体责任。农户在承包地上自行调整种植结构、造成耕地地类改变的，应符合农业结构调整政策规定，由县政府“兜底”保障。耕地进出平衡首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，由县政府协商在全市其他县区按照有偿原则易地落实。全市范围内仍无法落实的，由市级政府之间协商，按照有偿原则在省域内适度统筹。

2.科学稳妥推进耕地进出平衡。耕地进出平衡是国家层面实施的一项重大改革创新制度，各镇（办）务必遵循实事求是的原则，科学审慎稳妥推进，坚决维护好群众权益，稳妥处置历史遗留问题。在落实年度耕地进出平衡任务的同时，对未完成“十三五”规划期末耕地保有量目标任务的镇（办），还要结合辖区实际，与县资源局商议编制耕地整改补足方案，明确耕地恢复路线图和时间表，积极稳妥分步实施，逐步补回来。

3.防止以耕地进出平衡规避落实占补平衡。已纳入规划建设用地范围的现状耕地，未经依法批准修改规划前原则上不得转为其他农用地及农业设施建设用地，防止借耕地进出平衡名义随意调整耕地布局，规避落实建设占用耕地占补平衡。建设项目用地审查报批时，现状为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的，凡上一年度国土变更调查为耕地且未落实耕地进出平衡的，按照耕地地类报批，依法落实耕地占补平衡。

（三）改进和规范耕地占补平衡

1.认真落实年度补充耕地任务。县资源局要牵头做好补充耕地项目实施验收，各镇（办）全力配合，积极拓宽补充耕地途径，严格项目管理，确保补充耕地任务按时保质完成。县政府将组织有关部门对补充耕地任务完成情况进行检查考核，对未完成年度补充耕地任务的镇（办），责令限期完成任务；在完成任务前，除国家和省级重点项目外，暂停受理其非农业建设占用耕地申请。对超额完成年度补充耕地任务的镇（办），优先列入耕地保护激励对象，并优先纳入省级统筹。

2.积极拓宽补充耕地途径。各镇（办）要积极引导在荒山荒坡上发展林果业，并鼓励将在原地类为耕地上种植果树、林木的地块逐步退出，整治恢复为耕地。其中，“二调”“三调”及最新年度国土变更调查均为非耕地的地块，在征得土地相关权利人及县农业农村局、县林业局等部门同意，经县政府评估论证后，可以立项实施土地整治项目，新增耕地可选择用于占补平衡或进出平衡；“二调”为耕地、“三调”及最新年度国土变更调查为非耕地，整治恢复为耕地的，可用于进出平衡，但不能用于占补平衡。

3.加强补充耕地全流程监管。县资源局要不断强化补充耕地项目立项、实施、验收、上图入库等全流程监督管理，严格按照相关规定验收、核实补充耕地数量、质量，确保新增耕地真实、准确。对不符合补充耕地开发条件的，坚决不予立项。对达不到农业生产条件基本要求的不得通过项目设计。补充耕地数量、质量达不到要求的，不得通过验收。各镇（办）要加强补充耕地项目验收后的工程后期管护，不断改善农业生产条件，提高耕地地力，确保农田水利设施、林网、道路等基础设施完好。县资源局、县农业农村局要采取措施，坚决制止补充耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保良田粮用，新增耕地数量真实、质量可靠、稳定耕作。

4.实行补充耕地指标冻结制度。对各镇（办）辖区内违法违规占用耕地从事非农建设的，省资源厅将会直接在“耕地占补平衡动态监管系统”指标库中冻结违法用地所在县级相应数量和质量的补充耕地指标。经相关部门查处后，并拆除复耕到位的，方可将冻结指标解冻；对符合补办用地手续的，将会冻结指标扣减用于耕地占补平衡。

（四）调整完善临时用地和设施农业用地涉及耕地管理

1.规范临时用地涉及耕地的管理。临时用地选址应当坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或少占耕地，可利用劣质耕地的，不占用优质耕地。临时用地确需占用永久基本农田的，要符合《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)中的申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定，经省市资源主管部门审批，并在临时用地信息系统完成配号。未经填报配号的，将一律不予认可。

2.自然资发〔2021〕166号文件印发后，新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业设施严禁占用永久基本农田。严格控制新增的养殖设施和破坏耕作层的种植业设施使用一般耕地，确需使用的，在符合《陕西省自然资源厅 陕西省农业农村厅关于设施农业用地管理有关问题的通知》（陕自然资规〔2020〕4号）规定的用地规模前提下，经批准纳入年度耕地进出平衡总体方案并由各镇（办）备案后实施。各镇（办）应按规定将备案信息及时汇交县资源局，由其在设施农业用地监管系统中上图入库。未经备案和上图入库的，将一律不予认可。

三、保障措施

1.加强组织领导。各镇（办）党（工）委、政府（办事处）是实施耕地用途管制的责任主体。县资源局、县农业农村局、县林业局要在县政府统一领导下，牵头组织落实耕地用途管制的各项要求，并加强监管。各相关部门要按照职能职责，密切配合，形成工作合力，共同抓好工作落实。各镇（办）要按照本《方案》要求，强化工作责任和保障措施，确保耕地用途管制各项措施落实到位。

2.强化监管考核。县资源局、县农业农村局、县林业局将要充分运用信息化、数字化手段，通过遥感监测、卫片执法监督等方式，定期开展耕地用途变化动态监测监管。每年利用年度国土变更调查结果，对耕地占补平衡、进出平衡落实情况进行检查，检查结果纳入镇（办）耕地保护责任目标考核。未按规定落实的，县资源局将会同有关部门督促整改，对问题整改不力的，将公开通报，并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。对落实情况好的，优先评选为县级耕地保护激励对象，进行表彰奖励。

3.严肃处置违法违规占用耕地问题。各镇（办）要按照“坚决止住新增、稳妥处置存量”的原则，对于国务院制止耕地“非农化”、防止“非粮化”两个《通知》印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥处理，不允许“简单化”“一刀切”，强行简单恢复为耕地。两个《通知》印发后，违反政策要求，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，县政府将统一组织落实耕地进出平衡。对于违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为，要从重严处，其中依法应予拆除并复耕的，要坚决拆除复耕到位并经过严格验收后，才能认定违法建设用地整改到位。

附件:商南县耕地进出平衡实施细则（试行）

附件

商南县耕地进出平衡实施细则（试行）

为规范做好年度耕地进出平衡，根据《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）、《陕西省自然资源厅陕西省农业农村厅陕西省林业局关于严格耕地用途管制的实施意见》（陕自然资发〔2022〕52号）要求，结合我县实际，制定本实施细则。

一、适用范围

耕地进出平衡，指除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的（以下简称“耕地转出”），应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治恢复为耕地（以下简称“耕地转入”）等方式，补足同等数量、质量的可长期稳定利用耕地。

（一）合理确定“耕地转入”的来源

1.开展可恢复耕地资源潜力调查

各镇（办）要按照耕地保护优先的原则，统筹协调好耕地保护与国土绿化、特色林果产业发展的关系。有序引导林果业上山上坡，逐步恢复平原地区优质耕地，实现空间置换、布局优化。要充分运用“三调”及年度国土变更调查成果，及时开展可恢复耕地资源潜力调查评价，落实到具体地块，建立数据库，实行动态管理。

(1)掌握可恢复耕地资源空间分布。县资源局牵头组织县林业局、县农业农村局等部门对县域内可恢复耕地资源潜力进行调查，以“二调”为耕地、“三调”及最新年度国土变更调查标注为即可恢复和工程恢复的园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地，以及不再使用的农业设施建设用地为主要对象，充分衔接“三区三线”、造林绿化以及其他用地管理等空间范围，全面掌握可恢复耕地资源的面积、范围、地类和空间分布情况。

(2)充分论证可恢复地块的宜耕性和可行性。县政府组织相关部门对可恢复耕地的地块进行论证，在尊重土地权利人意见和符合生态保护要求的前提下，综合考虑当地自然地理格局、农业生产条件、农业配套设施、农作物种植状况等，充分论证可恢复耕地地块的宜耕性和可行性。

(3)建立可恢复耕地资源数据库。县政府审定可恢复耕地地块数据后，县资源局负责建立全县可恢复耕地资源数据库，作为“耕地转入”的重要依据，纳入国土空间规划“一张图”，实行动态管理。

2.“耕地转入”的选址要求。

(1)“耕地转入”应优先在可恢复耕地资源数据库中选择规模较大或与周边现有耕地相邻的地块，逐步实现细碎化耕地集中归并、连片耕种，适应现代农业发展需要。平原地区尚有恢复潜力的，原则上不在山坡地上整治恢复耕地。

(2)禁止在生态保护红线、自然保护地、一级水源保护区、25度以上陡坡地、河道湖区、林区农牧区及沙化、荒漠化、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦耕地；禁止在已实施三北防护林、长江防护林、退耕还林还草等国家重点生态保护修复项目区域内开垦耕地；禁止毁林毁草开垦耕地。

（二）严格控制“耕地转出”的范围

永久基本农田不得纳入“耕地转出”范围。永久基本农田之外的一般耕地，应严格管控转出的使用情形和空间范围。

1.下列使用情形不得纳入“耕地转出”范围：

(1)在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。

(2)在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。

(3)违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。

2.下列空间位置不得纳入“耕地转出”范围：

(1)粮食功能主产区、永久基本农田、高标准农田范围内的耕地。

(2)补充耕地项目范围内的耕地。

(3)依据国土空间规划，已纳入规划建设用地范围内的耕地。

3.下列情形应当纳入“耕地转出”范围：

(1)符合林地、草原保护相关规划，经批准实施的国土绿化工程。

(2)符合林地、草原保护相关规划和相关标准，在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边种树建设绿化带。

(3)符合农业农村相关规划，经批准实施的农田防护林、沟渠、农村道路等工程。

(4)符合农业农村相关规划并明确实施位置，家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织、工商企业等通过流转获得土地经营权，经批准将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的农业项目。

(5)符合农业农村相关规划和相关标准，经批准实施的新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等项目。

(6)新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面、新建坑塘水面等国家规定的其他需落实进出平衡的情形。

(7)农户自行在承包地上进行种植结构调整，将一般耕地转为林地、园地等其他农用地的。

二、方案编制与报备

（一）需求申报

每年2月底前，各镇（办）组织开展耕地进出平衡需求调查。对应当纳入“耕地转出”实施范围(7类情形)的，由农村集体土地发包方、项目实施单位或经营者向镇（办）申报“耕地转出”需求。其中，前6种情形涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向镇（办）申报，其他土地由实施单位或经营者向镇（办）申报。第7种情形，农户自行转出一般耕地的，由农村集体土地发包方摸底并申报。各镇（办）综合各类项目申报和农户自行转出耕地摸底情况，综合考虑本地区耕地恢复潜力情况，按照“量入为出”的原则，统筹确定具体项目清单、需求规模、时序安排、具体位置等，并明确本年度拟整治恢复耕地的规模，提出本镇（办）落实年度耕地进出平衡的意见，报县资源局及县政府审核论证。

（二）方案编制

每年3月底前，县政府根据各镇（办）上报的情况，组织县资源、农业农村、林业、生态环境、交通运输、水利、乡村振兴等部门，对各镇（办）进出平衡申请中占用一般耕地的合规性和必要性、拟实施整治恢复耕地的合规性和可行性进行充分论证，并结合经济社会发展情况和上一年度国土变更调查初步成果，尽可能全面预测本年度农业种植结构调整、养殖用地合理需求及撂荒耕地自然成林、成草等其他因素可能造成的耕地减少量，按照“进大于出”的原则，科学核定本年度县级耕地进出平衡规模、布局及时序，组织编制县级年度耕地进出平衡总体方案。

（三）审查与报备

县级年度耕地进出平衡总体方案编制完成后，报市级审查。市资源局会同农业农村、林业主管部门，依据有关政策规定，组织相关部门对县级年度耕地进出平衡总体方案的合规性、必要性及可行性进行审查并出具审查意见。年度总体方案审查通过后，由县自然资源局将总体方案及矢量数据，于5个工作日内通过自然资源部“耕地卫片监督与进出平衡监管系统”（以下简称“监管系统”）报备。年度总体方案报备后，确有必要增加项目或调整转出和恢复地块的，按原总体方案规定程序审查与备案。

三、组织实施

县级耕地进出平衡总体方案通过审查并备案后，县政府将按照“先进后出”的原则组织实施。

（一）恢复耕地项目的实施与认定入库

恢复耕地项目实施前立项审核和实施后验收审核参照全省补充耕地项目有关规定执行。经验收的恢复耕地项目，县资源局要及时在监管系统录入相关信息，按照国家入库程序和标准要求申请报备入库，并纳入当年年度国土变更调查。地类认定及是否实现耕地进出平衡以年度国土变更调查成果为依据。各镇（办）要加强恢复耕地地块的后期管护，确保用途不改变、数量不减少，避免出现闲置、撂荒现象。

（二）耕地转出项目的实施与监管

转出耕地应严格依据总体方案实施，未纳入总体方案的，不能擅自转变耕地用途。转出耕地实施后，及时通过监管系统备案，上传矢量数据等资料。经批准将承包耕地转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他地类的，各镇（办）应当指导发包方与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。

四、监管考核

（一）日常监管

市级自然资源主管部门将会同农业农村和林业主管部门负责全市内县级年度耕地进出平衡总体方案的实施监管，对未按方案实施、擅自改变用途的“耕地转出”地块以及弄虚作假或“非农化”“非粮化”的恢复耕地地块，按职能分别牵头督促整改。

（二）年度检查与考核

县政府将组织县资源局、县农业农村局对县级年度耕地进出平衡落实情况进行检查。以年度国土变更调查成果为依据，将本年度耕地在农用地内部流入、流出情况进行比较，耕地流入面积大于或等于耕地流出面积（扣除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成永久淹没的耕地），布局合理的，即认定为已落实年度耕地进出平衡。反之，认定为未落实年度耕地进出平衡。检查结果纳入耕地保护责任目标考核评价内容。

（三）落实2022-2023年度“进出平衡”

按照国家要求，耕地进出平衡应在当年度完成，并从2021年开始实施。结合实际情况，2021年采用“算大帐”的方式落实进出平衡。县资源局要结合2021年度国土变更调查成果和年度耕地流出问题排查整改结果，对确实难以整改恢复、未实现2021年度耕地进出平衡的缺口部分，统筹纳入2022年度耕地进出平衡任务。2022年开始，耕地进出平衡必须严格在当年度完成。各镇（办）要结合2022年度国土变更调查，分析耕地流入流出情况，于2023年2月底前将本辖区进出平衡方案上报县政府，县政府组织相关部门编制县级2022年及2023年度进出平衡总体方案。从2023年起，严格执行“先进后出”，落实年度内进出平衡任务。